2025年4月16日，中国欧盟商会发布报告《中国制造2025：技术领导的代价》。报告指出，尽管中国实施的“中国制造2025”使中国先进制造业突飞猛进，但也对中欧经济关系产生了负面影响，尤其对那些产能过剩和过度内卷化的行业，这使欧盟近年来针对中国取得显著成效的行业也在积极通过采用贸易防御工具减少欧洲市场扭曲，如电动汽车、太阳能电池板和电信网络设备等。报告称，“新质生产力”与“中国制造2025”同根同源，但“新质生产力”的理论框架更加模糊。

不同程度的成功

“中国制造2025”的一些具体行业目标尚未实现，但其进一步实现中国整体制造业现代化的总体目标已取得显著进展。例如，到2024年，中国每万名工人拥有的工业机器人数量将超过德国，这意味着，至少以这一指标来看，中国的工业自动化水平现已超过任何欧洲国家。自2015年以来，“中国制造2025”所涵盖行业的许多中国企业已成为世界领先企业，使中国在全球市场占据了显著份额：到2024年，中国的造船业承接了全球约70%的新订单；中国在全球电动汽车（EV）市场的份额上升至 76%；中国的太阳能电池板占全球市场份额的 80% 以上。

尽管“中国制造2025”取得了令人瞩目的进展，但其实施也带来了许多挑战和负面影响。例如，补贴和政策支持导致了行业低效率（往往是严重的），一些工业部门因此而变得饱和。这反过来又导致了“内卷化”，这导致公司投入越来越多的资源但却没有获得相应的回报。“中国制造2025”中在行业目标上表现最好的几个行业——新能源汽车和风力涡轮机——也经历了破坏性的价格战。

“中国制造2025”在某些领域未能实现其目标，这证明单靠产业政策不足以确保成功。例如，中国自主研发的商用客机C919的关键零部件仍主要依赖外国供应商，远未达到中国所追求的自力更生水平。在生物制药、医疗器械和数控机械等其他领域，一些中国竞争对手生产的替代产品的质量低于外商投资企业的产品，而不是同等产品。然而，这些行业的许多外商投资企业在中国市场仍然举步维艰，因为中国的采购机制绝大多数都倾向于以最低价投标，甚至不惜牺牲质量。中国追求先进半导体的自给自足——这是任何一个国家都无法实现的——也证明了“中国制造2025”的局限性。

虽然中国在关键半导体技术方面取得了进展，但由于缺乏EUV光刻机生产能力，迄今为止仍无法实现最尖端芯片的商业化规模生产。虽然技术的突然进步或转变有可能使中国领先，但没有人能保证其能够保持领先地位。因此，尽管面临美国的限制，中国确保最先进芯片可靠供应的唯一可行途径是重新进入全球半导体生态系统，而这与其追求自给自足的目标相悖。

外商投资企业是一座有用的桥梁

对于外商投资企业而言，“中国制造2025”个各个行业带来的结果差异很大，主要取决于其中国竞争对手所拥有的技术水平。对于中国已实现高度自力更生的行业，外商投资企业更有可能面临产品销售挑战或发现自己缺乏竞争力。

以高速列车为例，中国已实现高度自力更生，只有少数零部件（轴承和螺丝）仍从海外采购。正因如此，中国欧盟商会的铁路行业成员近年来市场份额大幅下降。另一个例子是处于“自力更生谱”中间的生物制药行业，中国企业在该行业拥有一些先进产品，但尚无法以相同的质量或价格生产所有类型的药物。中国欧盟商会的生物制药行业成员专注于高端产品，凭借其长期以来在质量、安全和创新方面的声誉，在这一领域取得了成功。最后一个例子是航空业，中国在这个领域仍然依赖外国供应商——这或许并非出于自愿，而是因为这些供应商充当了桥梁作用，使中国能够生产出原本需要数年时间才能实现的产品——C919。

无论中国目前的进展如何，最终目标似乎都是在“中国制造2025”的所有十个领域，大致实现高铁领域（该领域已接近自给自足）的水平。一般而言，当外商投资企业能够将最新或最具竞争力的技术引入中国市场时，它们被视为一种有用的工具，但一旦中国企业能够取代外商投资企业，许多人就会觉得它们已经过时了。

“中国制造2025”带来的负面影响

中国与欧盟在“中国制造2025”相关行业产品的贸易往来，是衡量中国企业技术能力的良好指标。在中国取得最大成功的行业中，对欧盟的出口有所增长。这方面的关键例子包括新能源汽车、轨道交通技术、电力设备以及一些下一代IT产品，例如电信网络基础设施。值得注意的是，欧盟在所有上述行业都采取了防御性措施，以保护单一市场免受已知或潜在的市场扭曲。

当补贴和其他形式的政策支持导致国内市场过度拥挤时，中国企业便转向出口以寻求缓解，通常以最低价出售产品。虽然这种做法可以从积极的方面看待，因为它使关键技术（包括对绿色转型至关重要的技术）更加经济实惠，但它也将“中国制造2025”计划在中国市场造成的许多市场扭曲输出到国外。这给包括欧盟在内的其他市场带来的潜在风险之一是，它可能导致中国对中国的长期依赖，而这些技术未来是否仍然廉价或可用尚无定论。对中国而言，这还意味着中国企业在“中国制造2025”中的先进技术在欧盟可能逐渐变得不受欢迎，尤其是在欧洲国内产业也受到威胁的情况下。

许多外商投资企业遭受重大损失

对于“中国制造2025”计划许多行业的外商投资企业来说，扭转中国产业政策的负面影响为时已晚。例如，在汽车行业，新能源汽车技术的出现使得原本旨在限制内燃机（ICE）领域外商投资企业的市场准入壁垒变得毫无意义。甚至连必须与中国公司成立合资企业（JV）才能在中国生产汽车的要求——这或许是最大的市场准入壁垒——也已被取消。这表明，外商投资企业传统上面临的许多壁垒只是为了暂时缓解国内产业的压力，一旦市场条件有利于国内竞争对手，这些壁垒就会被拆除。

许多外商投资企业报告称，目标经常发生变化，这意味着无论他们做出何种战略决策，要求都会随之调整，以确保他们的市场份额保持有限。这在中国的采购流程中就有所体现。虽然“中国制造2025”涉及的行业的外商投资企业普遍在价格上被中国竞争对手击败，但情况并非总是如此。一家接受本报告采访的IT公司表示，多年来，公司产品价格一直低于中国同行，如今即使提供同类产品，价格也更低，但却因使用外国技术引发的安全隐患而错失采购机会。这类市场准入壁垒的影响是长期的，仅仅消除这些壁垒并不能消除多年不平等待遇造成的竞争劣势，反而会形成一个难以摆脱的恶性循环。例如，由于市场准入限制而导致的业务损失，可能会导致欧洲公司总部不愿进一步在中国投资，即使其中国市场状况最终整体改善，也可能导致其中国子公司的竞争力下降。

中国公司的情况有时恰恰相反，在某些情况下，市场准入壁垒有助于其进入良性循环。快速获得国内市场份额（通常与市场力量背道而驰）的能力可以迅速提高盈利能力，从而使它们能够扩大规模并在全球扩张。

“新生产力”延续了“中国制造2025”的部分政策

尽管“中国制造2025”造成了负面外部性和低效率，中国似乎仍将继续并扩大同样的产业政策策略。2023年提出的“新生产力”概括了中国制造2025的主要理念，即发展并引领战略性新兴产业，但其范围超出了中国制造2025确定的十个行业。因此，中国将继续在关键行业追求自力更生，甚至自给自足，但这一框架不仅更广泛，而且缺乏针对性。这种模糊性虽然比“中国制造2025”受到的外部审查更少，但也使中国能够更好地根据行业调整其产业政策。其目的似乎是鼓励所有中国制造商——无论哪个行业——都追求高水平的创新、质量和生产力。

然而，这种方法忽略了关键技术开发是一个动态的、持续的追求，需要采取可持续的方法。即使中国能够实现其“中国制造2025”的所有目标，但如果这样做会使其与其他主要经济体产生分歧，从长远来看，其代价可能是高昂的，因为其他国家会试图保护自己的工业能力以及在国内和第三国市场的地位，从而可能进一步切断中国获得未来技术的机会。这种方法也没有考虑到所有主要经济体现在都更加了解中国的产业政策实践及其对各自市场可能产生的负面影响，并准备相应地应对任何由此产生的市场扭曲。

在美国给全球经济相互依存的未来带来前所未有的不确定性之际，向欧盟表明中国愿意建立长期互利的欧中经济关系符合中国的利益。实现这一目标至少可以部分通过放弃“中国制造2025”引入的高度协调的产业政策框架（该框架似乎将在“新生产力”的框架下继续存在），回归大胆的市场化改革，让中外企业能够在公平的环境中竞争。这也有助于减少近年来困扰“中国制造2025”许多行业以及中国经济整体的“内卷化”和产能过剩现象。